19/02/2010 - LNE.ES - Opinión - El blindaje del concierto vasco

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Opinión
El blindaje del concierto vasco
Publicado 19/02/2010
SANTIAGO ÁLVAREZ GARCÍA, profesor titular de Hacienda Pública de la Universidad de Oviedo

Las ventajas del modelo foral de financiación autonómica respecto al común

Uno de los rasgos peculiares del sistema autonómico español es la coexistencia de dos modelos de financiación diferentes: el denominado «régimen foral», aplicable a las comunidades autónomas del País Vasco (CAPV) y Navarra (CFN), y el «sistema común», de aplicación a las otras quince comunidades.

El modelo foral se fundamenta en la capacidad fiscal territorializada. Las comunidades forales perciben prácticamente todos los impuestos en su territorio, y de la recaudación obtenida transfieren una cantidad al Estado en compensación por los gastos que continúa realizando en su beneficio. Por otra parte, el sistema vasco tiene un funcionamiento más complejo que el navarro. La titularidad de las competencias tributarias no corresponde al Gobierno de la comunidad autónoma, sino a las diputaciones forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, lo que obliga a establecer un sistema de reparto de los denominados «recursos comunes» entre los distintos niveles de gobierno existentes en la CAPV. A diferencia de lo que sucede en las relaciones financieras entre la CAPV y el Estado, esta distribución interna de recursos se realiza a partir de las necesidades de gasto de cada una de las administraciones, con un criterio denominado de riesgo compartido, que constituye realmente un principio de solidaridad interterritorial.

En el sistema común, la financiación de cada comunidad autónoma se determina a partir de una estimación de sus necesidades de gasto, mejor o peor aproximadas -aunque esto constituya un problema ajeno al tema que ocupa a este artículo-, por medio de una serie de indicadores. Para cubrir estas necesidades, recaudan (o participan en la recaudación) de una serie de impuestos en su territorio y participan de unas transferencias estatales, ajustadas para financiar las necesidades no cubiertas por la recaudación tributaria obtenida.

La comparación entre ambos sistemas, común y foral, debe realizarse desde una doble perspectiva: la financiera y la tributaria.

Desde un punto de vista financiero, tal y como está diseñado, el sistema foral proporciona a las comunidades beneficiarias del mismo unos recursos muy superiores a los que reciben las comunidades autónomas de régimen común. Algunos estudios han concluido que, para financiar unas competencias de gasto similares, las comunidades forales disponen aproximadamente de un 65% más de recursos per cápita que las comunes. Este resultado no es una consecuencia inevitable de la foralidad en sí misma, sino de la forma empleada para determinar la contribución (denominada cupo en el caso del País Vasco y aportación en el de Navarra) al Estado. Si ésta se calculara en función de las necesidades de gasto, definidas según los mismos criterios que se aplican en el régimen común, las diferencias de capacidad financiera quedarían neutralizadas. Evidentemente, esta solución podría ser viable desde una perspectiva económica, pero el cambio resulta imposible desde un punto de vista político.

También desde una óptica tributaria tiene ventajas indudables el sistema foral respecto al común. De hecho, su núcleo es el reconocimiento a las haciendas forales de la capacidad para mantener, establecer y regular un régimen tributario propio respecto a los impuestos denominados concertados en el caso de la CAPV y convenidos en la CFN. Actualmente, los únicos tributos que no tienen esta consideración -dejando al margen las cotizaciones a la Seguridad Social- son la renta de aduanas y las retenciones a cuenta del impuesto sobre la renta de las personas físicas practicadas a los funcionarios estatales.

Desde el año 1997 las comunidades autónomas de régimen común han ido adquiriendo competencias normativas sobre distintos aspectos de los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado. Esta situación ha reducido las diferencias existentes con las comunidades forales, aunque éstas siguen siendo importantes principalmente en dos ámbitos especialmente sensibles: en el impuesto sobre la renta de las personas físicas y en el impuesto sobre sociedades (tributo no cedido en territorio común).

La capacidad que tienen las comunidades forales para realizar cambios normativos que afectan a la tributación empresarial les ha permitido adoptar medidas (deducciones por inversiones, bonificaciones fiscales, reducciones del tipo impositivo general) para atraer sociedades a su territorio, originando importantes conflictos tanto con comunidades limítrofes que han sido víctimas de esta competencia fiscal perjudicial como con la propia Unión Europea, que ha considerado que algunas medidas constituían ayudas fiscales distorsionadoras de la competencia.

El denominado «blindaje» del concierto vasco, que ha aprobado el Senado en fechas recientes, pretende limitar los recursos contra las normas tributarias de las diputaciones forales ante los tribunales ordinarios, tanto por parte de otras comunidades autónomas como por los particulares. En este sentido, es necesario recordar que las diputaciones forales vascas, con independencia de sus competencias, tienen la consideración de Administración local (como sucede con las diputaciones provinciales del territorio común) y hasta ahora sus normas fiscales están sometidas al control jurisdiccional ordinario al que se encuentran sometidas las demás administraciones locales españolas.

Resulta paradójico que, en un momento en que desde distintos ámbitos se muestra una preocupación, desde mi punto de vista notablemente exagerada, sobre la posible competencia fiscal que se pueda realizar entre las comunidades de régimen común, se pretenda reforzar por esta vía la autonomía tributaria de las haciendas forales. En sentido contrario, en la reforma del sistema de financiación autonómica aprobada en el mes de julio del año pasado, se introdujeron medidas para desincentivar la competencia fiscal a la baja dentro de las reglas de distribución de los recursos del fondo de competitividad.

Parece que para algunos constituye un objeto de mayor preocupación que en la Comunidad de Madrid se reduzca el impuesto sobre sucesiones que las posibles normas que se puedan adoptar en el País Vasco en materia del impuesto sobre sociedades. Posiblemente, no querrán recordar que estas «rebajas» en el impuesto sobre sucesiones se aprobaron en el País Vasco en el año 1992, extendiéndose al de donaciones en 1997. Es posible también que, dentro de un par de años, vuelvan a considerar que su comunidad está discriminada respecto a las forales y vuelvan a pedir un cambio en el sistema de financiación, como ocurrió antes de que pasaran dos años de la reforma anterior realizada en el año 2001.

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